AVIZ
referitor la proiectul de Ordonanță de urgență
privind regimul deșeurilor
Analizând proiectul de Ordonanță de urgență privind regimul deșeurilor, transmis de Secretariatul General al Guvernului cu adresa nr.281 din 19.08.2021 și înregistrat la Consiliul Legislativ cu nr.D730/19.08.2021,
CONSILIUL LEGISLATIV
În temeiul art.2 alin.1 lit.a) din Legea nr.73/1993, republicată și al art.46(2) din Regulamentul de organizare și funcționare a Consiliului Legislativ,
Avizează favorabil proiectul de ordonanță de urgență, cu următoarele observații și propuneri:
1. Proiectul de ordonanță de urgență vizează reformarea cadrului normativ referitor la regimul deșeurilor, din perspectiva necesității de aliniere a legislației naționale de profil la normele Directivei (UE) 2018/851 a Parlamentului European și a Consiliului din 30 mai 2018 de modificare a Directivei 2008/98/CE privind deșeurile, precum și a retranspunerii Directivei 2008/98/CE privind deșeurile, în contextul îndeplinirii angajamentelor ce îi revin României și care derivă din calitatea sa de stat membru al Uniunii Europene, în ceea ce privește asigurarea transpunerii corecte și integrale a acquis–ului european.
Potrivit Notei de fundamentare, „proiectul de act normativ prezent instituie regulile necesare, suficiente și posibile care conduc la o mai mare stabilitate și eficiență legislativă prin abrogarea Legii nr.211/2011, cu modificările și completările ulterioare și transpunerea tuturor conceptelor...” promovate prin Directiva (UE) 2018/851.
Precizăm că, prin avizul pe care îl emite, Consiliul Legislativ nu se poate pronunța asupra oportunității soluțiilor legislative preconizate.
2. Din punct de vedere al dreptului european, proiectul intră sub incidența reglementărilor statuate la nivelul Uniunii Europene, subsumate Politicii în domeniul mediului, consumatorilor și protecției sănătății, segmentul legislativ - mediu, sectorul - gestionarea deșeurilor și tehnologii curate.
La nivelul dreptului european derivat, prezintă incidență dispozițiile Directivei 2008/98/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 19 noiembrie 2008 privind deșeurile și de abrogare a anumitor directive, versiunea consolidată, astfel cum a fost modificată prin Directiva (UE) 2018/851 a Parlamentului European și a Consiliului din 30 mai 2018 de modificare a Directivei 2008/98/CE privind deșeurile, acte juridice europene care sunt obligatorii pentru fiecare stat membru destinatar cu privire la rezultatul care trebuie atins, lăsând mijloacele la latitudinea fiecărui stat membru, potrivit art.288 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE).
Menționăm că, deși, în dreptul intern, Directiva 2008/98/CE a făcut obiectul transpunerii integrale prin Legea nr.211/2011 privind regimul deșeurilor, republicată, cu modificările și completările ulterioare, proiectul de act normativ analizat urmărește reformarea cadrului normativ în domeniul deșeurilor în raport de noul cadru de reglementare creat ca urmare a modificărilor aduse prin Directiva (UE) 2018/851, fapt ce antrenează, pe cale de consecință, obligația statelor membre de a opera corespunzător, modificarea și completarea legislației naționale în domeniu, în contextul alinierii normelor interne la prevederile europene incidente. Sub acest aspect, se propune elaborarea unui cadru juridic nou, aliniat actualelor norme și exigențe europene, menit a substitui Legea nr.211/2011, care urmează a fi abrogată.
Din analiza proiectului rezultă că, transpunerea la nivel național a dispozițiilor Directivei (UE) 2018/851 reprezintă o necesitate stringentă, în special în raport de termenul limită de transpunere, ce s-ar fi impus a fi respectat, anume data de 5 iulie 2020. Acest fapt a condus la transmiterea, din partea Comisiei Europene, a avizului motivat nr.C(2021)2137 final, privind neîndeplinirea obligației de comunicare a măsurilor de transpunere în legislația națională a Directivei 2018/851/UE.
Subliniem că Ordonanța de urgență a Guvernului nr.74/2018 pentru modificarea și completarea Legii nr.211/2011 privind regimul deșeurilor, a Legii nr.249/2015 privind modalitatea de gestionare a ambalajelor și a deșeurilor de ambalaje și a Ordonanței de urgență a Guvernului nr.196/2005 privind Fondul de mediu, a transpus parțial prevederile Directivei (UE) 2018/851, respectiv art.1 pct.(3) lit.(a), pct.2b, 2c, lit.(b), lit.(d), lit.(g), lit.(h), pct.9 alin.(1) - (4) lit.(a) - (c).
Precizăm că, întrucât demersul legislativ nu a fost însoțit de tabelul de corespondență cu normele Directivei (UE) 2018/851, în urma analizei întreprinse, nu se poate afirma cu certitudine că normele interne transpun corect și complet normele europene vizate.
3. În vederea evitării riscului existenței unor vicii de neconstituționalitate pentru nerespectarea prevederilor art.115 alin.(4) din Constituție, recomandăm ca, în acord cu jurisprudența Curții Constituționale în materie, preambulul ordonanței de urgență să fie completat în sensul menționării elementelor care conturează existența situației extraordinare a cărei reglementare nu poate fi amânată, prin descrierea situației cuantificabile și obiective care se abate semnificativ de la obișnuit și care impune recurgerea la această cale de reglementare, menționându-se, totodată, efectele negative care s-ar produce prin neadoptarea soluțiilor legislative preconizate prin ordonanță de urgență.
Concret, sugerăm completarea preambulului și a instrumentului de prezentare și motivare în sensul justificării iminenței declanșării procedurii de infringement, menționându-se termenul de conformare stabilit de Comisia Europeană prin avizul nr.C(2021)2137 și motivele obiective pentru care acesta nu a putut fi respectat.
Menționăm că, prin Decizia nr.1540/2011, Curtea Constituțională a reținut că „necesitatea transpunerii și implementării în legislația națională a Directivei 2008/48/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 aprilie 2008 privind contractele de credit pentru consumatori și de abrogare a Directivei 87/102/CEE a Consiliului, care trebuia realizată până la data de 11 iunie 2010, nu poate justifica, singură, îndeplinirea cerințelor prevăzute de art.115 alin.(4) referitoare la existența unei situații extraordinare. Mai mult, o atare concluzie este susținută și de faptul că Guvernul nu a făcut demersurile necesare și nu a depus vreun proiect de lege la Parlament prin care să se urmărească transpunerea Directivei 2008/48/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 aprilie 2008, astfel că Guvernul nu ar putea invoca propria culpă pentru netranspunerea în timp util a acesteia.”
Prin aceeași decizie, Curtea a statuat că „limita temporală stabilită în textul directivei nu echivalează cu existența unei situații care să nu sufere amânare, în sensul art.115 alin.(4) din Constituție, situație ce ar fi fost determinată de iminența declanșării procedurii de infringement de către Comisia Europeană, potrivit dispozițiilor art.258 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene. Acest articol prevede că Curtea de Justiție a Uniunii Europene poate fi sesizată de către Comisie atunci când un stat membru a încălcat oricare dintre obligațiile care îi revin în temeiul tratatelor, după ce Comisia emite un aviz motivat cu privire la acest aspect, după ce a oferit statului în cauză posibilitatea de a-și prezenta observațiile și doar în cazul în care statul în cauză nu se conformează acestui aviz în termenul stabilit de Comisie. Așadar, această procedură presupune mai multe faze, nu intervine automat, prin simpla netranspunere în termenul prevăzut de o directivă, iar decizia de a o declanșa și continua, respectiv de a sesiza Curtea este un atribut discreționar al Comisiei Europene. Or, declanșarea procedurii de infringement în fața Curții de Justiție a Uniunii Europene în cazul de față nu era iminentă în sensul jurisprudenței Curții Constituționale.”
Precizăm că, potrivit jurisprudenței Curții Constituționale, nemotivarea sau motivarea necorespunzătoare a urgenței reglementării reprezintă motive de neconstituționalitate a ordonanțelor de urgență.
4. Precizăm că, potrivit prevederilor art.115 alin.(5) din Constituția României republicată, „Ordonanța de urgență intră în vigoare numai după depunerea sa spre dezbatere în procedură de urgență la Camera competentă să fie sesizată și după publicarea ei în Monitorul Oficial al României. Camerele, dacă nu se află în sesiune, se convoacă în mod obligatoriu în 5 zile de la depunere sau, după caz, de la trimitere”. Ca urmare, având în vedere că la momentul avizării prezentului proiect de ordonanță de urgență Parlamentul nu este în sesiune, în cazul adoptării acestuia este necesar a se avea în vedere aceste prevederi constituționale.
5. La primul paragraf al preambulului, pentru corectitudine, este necesar ca trimiterea la actul europena invocat în text să fie redată sub forma „din Directiva (UE) 2018/851 a Parlamentului European și a Consiliului din 30 mai 2018 de modificare a Directivei 2008/98/CE privind deșeurile”.
Totodată, finalul textului va avea următoarea formulare: „obligația statelor membre de a transpune prevederile directivei în dreptul intern până la data de 5 iulie 2020”.
La al treilea paragraf, pentru o exprimare corectă, propunem ca textul să debuteze, astfel: „ținând cont de faptul că modificările și completările aduse de Directiva 2018/851/UE actului european de bază afectează caracterul unitar și privesc cea mai mare parte a Legii nr. 211/2011 privind regimul deșeurilor, republicată, cu modificările și completările ulterioare”.
La paragraful al patrulea, pentru un spor de rigoare în redacare, expresia „în data de 09 iunie a.c.” se va reda sub forma „la data de 9 iunie 2021”. Exprimarea referitoare la redarea datei calendaristice este valabilă pentru toate situațiile similare din proiect.
Totodată, sintagmele „în comunicările sale din 11 noiembrie 2010 privind”, respectiv „și din 21 decembrie 2016 „Legislația UE:”, se vor înlocui prin sintagmele „în Comunicarea Comisiei Europene (2011/C 12/01) privind”, respectiv „și în Comunicarea Comisiei C(2016) 8600 - „Legislația UE:”.
De asemenea, pentru identificarea corectă a instituției la care se face referire, termenul „Comisia” trebuie înlocuit cu expresia „Comisia Europeană”.
Pe de altă parte, termenii „articolului” și „alineatul” poziționați înaintea numărului „260” sau a cifrei „3”, precum și derivate ale acestor termeni se vor reda abreviat sub forma „art.”, respectiv „alin.”. Observația este valabilă în toate situațiile similare din proiect.
La paragraful al cincilea, expresia „prin prezentul act normativ” trebuie înlocuită cu expresia „prin prezenta ordonanță de urgență”.
6. Semnalăm că numerotarea anexelor la prezentul proiect nu se realizează în ordinea în care acestea au fost enunțate, respectiv, se începe cu anexa nr.1 și se continuă cu anexele nr.6, 3, 4, 7, 8, 2 și 5.
Pentru respectarea prevederilor art.57 alin.(6) din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare, se impune revederea trimiterilor la anexele nr.1 - 8.
7. La art.2 alin.(1) lit.f), pentru o redactare proprie stilului normativ, este necesară înlocuirea expresiei „alineatului (2) litera (b)” cu expresia „prevederilor alin.(2) lit.b)”.
La alin.(2) lit.c), pentru aceleași considerente, propunem ca sintagma „conform Regulamentului (CE) nr.1069/2009” să fie înlocuită cu sintagma „potrivit prevederilor Regulamentului (CE) nr.1069/2009”.
La lit.d), termenul „hotărârii” trebuie redat cu majusculă.
Aceste observații sunt valabile, în mod corespunzător, pentru toate situațiile similare din proiect.
La lit.e), întrucât la prima menționare în text a actelor europene este necesară redarea titlului integral al acestora, trimiterea la regulamentul invocat trebuie redată, astfel: „la art.3 alin.(2) lit.g) din Regulamentul (CE) nr.767/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 13 iulie 2009 privind introducerea pe piață și utilizarea furajelor, de modificare a Regulamentului (CE) nr.1831/2003 al Parlamentului European și al Consiliului și de abrogare a Directivei 79/373/CEE a Consiliului, a Directivei 80/511/CEE a Comisiei, a Directivelor 82/471/CEE, 83/228/CEE, 93/74/CEE, 93/113/CE și 96/25/CE ale Consiliului și a Deciziei 2004/217/CE a Comisiei”.
La alin.(4), se impune revederea normei „Actele normative care transpun directive individuale pot stabili pentru gestionarea anumitor categorii de deșeuri reguli speciale pentru cazuri individuale” întrucât, în actuala redactare, aceasta este neclară și riscă să creeze confuzii în aplicarea actului normativ.
8. La art.4 alin.(1), pentru evitarea cuvintelor de prisos, propunem eliminarea conjuncției „și” din finalul lit.d).
Observația este valabilă și pentru art.5 alin.(1) lit.c), art.6 alin.(1) lit.c) și alin.(5) lit.d).
La alin.(2), pentru rigoare în exprimare, termenul „menționată” trebuie înlocuit cu „prevăzută”.
Reiterăm observația pentru toate situațiile similare din proiect.
La alin.(4), se va reda corect termenul „economie„i”.
La alin.(5), pentru un spor de precizie, sugerăm ca sintagma „autorității publice centrale pentru protecția mediului” să fie înlocuită cu indicarea concretă a instituției avute în vedere de inițiatori, observația fiind valabilă și în cazul exprimării „autoritățile publice centrale din următoarele domenii: (...)”, precum și în toate situațiile similare din proiect.
De asemenea, pentru o exprimare proprie stilului normativ, propunem ca finalul textului să aibă următoarea formulare: „reglementează modalitatea de aplicare a instrumentelor economice prevăzute în anexa nr.6 sau a altor instrumente și măsuri adecvate, după caz, care va fi aprobată prin hotărâre a Guvernului”.
Această observație este valabilă, în mod corespunzător, pentru toate situațiile similare din proiect.
9. La art.5 alin.(1) partea introductivă, pentru considerente de ordin normativ, prepoziția compusă „de la” din expresia „de la pct.10 din anexa nr.1” trebuie redată sub forma „prevăzută la pct.10 din anexa nr.1”.
Reiterăm observația pentru toate situațiile similare din proiect.
10. La art.6 alin.(1) partea introductivă, sintagma „în sensul pct.10 al anexei nr.1” va fi înlocuită cu sintagma „potrivit definiției prevăzută la pct.10 din anexa nr.1”.
La alin.(3), recomandăm revederea și reformularea normei, deoarece în formularea propusă nu este suficient de clară.
La alin.(4), având în vedere că titlul Hotărârii Guvernului nr.1016/2004 a fost redat la art.5 alin.(4), pentru a nu se încărca excesiv textul reglementării, nu mai este necesară redarea acestuia.
Reiterăm observația pentru toate situațiile similare din proiect.
La alin.(6), întrucât trimiterea din text este redactată inadecvat sub forma „în baza legislației aplicabile în materie de substanțe chimice și cea referitoare la produse”, sugerăm înlocuirea acesteia cu o trimitere expresă la actul sau la actele normative avute în vedere.
Această observație este valabilă și pentru alin.(7), precum și pentru toate situațiile similare din proiect.
11. La art.7 alin.(1) lit.b), este necesară eliminarea expresiei „la prezenta ordonanță de urgență”, deoarece este superfluă.
Reiterăm observația pentru toate situațiile similare din proiect.
12. La art.8 alin.(5), pentru suplețea proiectului, sugerăm ca norma europeană să fie menționată doar prin precizarea categoriei juridice, a numărului și a anului adoptării ei. Prin urmare, se va face trimitere la Decizia Comisiei 2000/532/CE.
13. La art.12, semnalăm faptul că nu sunt respectate prevederilor art.49 alin.(2) și (3) din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora „o enumerare distinctă, marcată cu o literă, nu poate cuprinde, la rândul ei, o altă enumerare şi nici alineate noi. Dacă ipoteza marcată cu o literă necesită o dezvoltare sau o explicare separată, aceasta se va face printr-un alineat distinct care să urmeze ultimei enumerări”. Se impune revederea și reformularea corespunzătoare a textului.
Reiterăm observația pentru toate situațiile similare din proiect.
La alin.(7) lit.b), sintagma „cu modificările ulterioare” poziționată după titlul Legii nr.212/2015 se va înlocui cu sintagma „cu modificările și completările ulterioare”. Această observație este valabilă pentru toate situațiile similare din proiect.
La lit.e), în vederea unei transpuneri corecte a prevederilor art.8a alin.(2) din Directiva 2008/98/CE, versiunea consolidată, expresia „sistemele de colectare” se va înlocui cu sintagma „sistemele de preluare și colectare”.
La lit.g) pct.(i), pentru a se evita transpunerea eronată a prevederilor art.8a alin.(4) lit.(a) din Directiva 2008/98/CE, versiunea consolidată, sintagma „sau din garanțiile nerevendicate” se va înlocui prin sintagma „și din taxe de depozitare nerevendicate”.
La pct.(iii), pentru corelarea cu dispozițiile europene mai dus menționate, trimiterea se va face la „alin.(7) lit.c)” și nu la prevederile legale în vigoare, care este imprecisă.
La alin.(11), este necesară revederea expresiei „toți actorii implicați în punerea în aplicare”, deoarece este improprie stilului normativ.
La alin.(12), pentru transpunerea completă a art.8a alin.(5) paragraful al treilea din Directiva 2008/98/CE, versiunea consolidată, expresia „să numească o persoană juridică” se va înlocui prin sintagma „să numească o persoană fizică autorizată sau juridică”.
La alin.(15), după redarea titlului Ordinului nr.64/2019 se va insera sintagma „cu modificările ulterioare”.
La alin.(18), pentru corectitudine juridică, textul va debuta astfel: „Se derogă de la procedura aprobării tacite potrivit prevederilor art.2 alin.(2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.27/2003 privind procedura aprobării tacite, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr.486/2003, cu modificările și completările ulterioare”, deoarece derogarea vizează o abatere de la normele unui alt act normativ, pe când exceptarea vizează o abatere de la norme din cadrul aceluiași act normativ. Această observație este valabilă în toate situațiile similare din proiect.
14. La art.13 alin.(1) lit.e), pentru o exprimare corectă, termenul „Uniunii” va fi înlocuit cu expresia „Uniunii Europene”. Observația este valabilă pentru toate situațiile similare din cuprinsul proiectului.
La alin.(3), pentru rigoare normativă, se vor reda titlurile integrale ale actelor europene invocate, astfel: „potrivit definiției prevăzute la art.3 pct.33 din Regulamentul (CE) nr.1907/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 18 decembrie 2006 privind înregistrarea, evaluarea, autorizarea și restricționarea substanțelor chimice (REACH), de înființare a Agenției Europene pentru Produse Chimice, de modificare a Directivei 1999/45/CE și de abrogare a Regulamentului (CEE) nr.793/93 al Consiliului și a Regulamentului (CE) nr.1488/94 al Comisiei, precum și a Directivei 76/769/CEE a Consiliului și a Directivelor 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE și 2000/21/CE ale Comisiei”, respectiv „Directiva 2008/98/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 19 noiembrie 2008 privind deșeurile și de abrogare a anumitor directive”.
La alin.(5), pentru corectitudinea normei, trimiterea la actul normativ invocat în text se va reda sub forma: „la art.2 alin.(1) din Legea nr.217/2016 privind diminuarea risipei alimentare, republicată, cu modificările ulterioare”.
La lit.a), expresia „până în 2030” se va înlocui cu expresia „până în anul 2030”. Observația este valabilă pentru toate situațiile similare din proiect.
15. La art.14 alin.(2) și (4), se impune scrierea corectă și completă a titlurilor deciziilor europene invocate, astfel: „Deciziei de punere în aplicare (UE) 2021/19 a Comisiei din 18 decembrie 2020 de stabilire a unei metodologii comune și a unui format pentru raportarea privind reutilizarea în conformitate cu Directiva 2008/98/CE a Parlamentului European și a Consiliului [notificată cu numărul C(2020) 8976]”, respectiv „Decizia delegată (UE) 2019/1597 a Comisiei din 3 mai 2019 de completare a Directivei 2008/98/CE a Parlamentului European și a Consiliului în ceea ce privește o metodologie comună și cerințele minime de calitate pentru măsurarea uniformă a nivelurilor de deșeuri alimentare”.
Pentru suplețea proiectului, este necesar ca, la menționare ulterioară a acestora în text, să fie precizată doar categoria juridică, numărul și anul adoptării lor. Prin urmare, în tot cuprinsul proiectului, se va face trimitere la Decizia de punere în aplicare (UE) 2021/19, respectiv la Decizia delegată (UE) 2019/1597.
16. Semnalăm că, potrivit art.11 alin.(2) lit.(a) și (b) din Directiva 2008/98/CE, versiunea consolidată, măsurile preconizate la art.17 alin.(5) lit.b) și alin.(7) trebuiau adoptate până în anul 2020.
La alin.(5) lit.f), pentru corectitudinea normei de trimitere, trimiterea la „art.3 alin.(1)” se va reda sub forma „art.3”, deoarece respectivul articol nu este structurat în mai multe alineate, iar sintagma „cu modificările ulterioare” se va înlocui cu sintagma „cu modificările și completările ulterioare”.
La alin.(7), pentru o exprimare corectă, sintagma „autorizații de construire și/sau desființări” se va reda sub forma „autorizații de construire și/sau desființare”, iar expresia „conform Legii” va fi înlocuită cu expresia „potrivit prevederilor Legii”.
De asemenea, se va reda titlul complet al actului european invocat în finalul, astfel: „Decizia Comisiei din 18 decembrie 2014 de modificare a Deciziei 2000/532/CE de stabilire a unei liste de deșeuri în temeiul Directivei 2008/98/CE a Parlamentului European și a Consiliului”.
17. La art.19 alin.(3), exprimarea „Prin derogare de la alin.(1)” se va reda sub forma „Prin excepție de la alin.(1)..
La alin.(10), formularea „prevăzute în actul adoptat de Comisia Europeană și publicat în Jurnalul oficial al Uniunii Europene care reglementează normele pentru calculul, verificarea și raportarea datelor” este lipsită de claritate. Pentru evitarea dubiilor în interpretare, trebuie precizate concret actele de punere în aplicare a art.11 alin.(9) din Directiva 2008/98/CE, care trebuiau adoptate de către Comisia Europeană până la data de 31 martie 2019.
Referitor la textul preconizat pentru alin.(12), pentru o exprimare proprie stilului normativ, propunem eliminarea sintagmei „sunt îndeplinite cumulativ următoarele:” din finalul părții introductive și reformularea lit.a și b), astfel:
„a) sunt respectate prevederile alin.(4) – (6);
b) exportatorul poate demonstra că transferurile de deșeuri respectă prevederile Regulamentului (CE) nr.1013/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 14 iunie 2006 privind transferurile de deșeuri;”.
La lit.c), pentru unitate redacțională cu celelalte prevederile ale proiectului, abrevierea „UE” trebuie redată in extenso. Observația este valabilă, în mod corespunzător, pentru toate situațiile similare din cuprinsul proiectului.
18. La art.21, a cărui nerespectare constituie contravenție potrivit art.62 alin.(1) lit.a), pentru claritatea reglementării, este necesar ca textul să prevadă, cel puțin prin norme de trimitere, cui anume incumbă obligațiile stabilite de text. Menționăm că din actuala redactare nu rezultă cine sunt subiecții activi ai contravenției.
19. La art.23 alin.(3), expresia „prevăzute în anexa 2 și 3” trebuie înlocuită cu expresia „prevăzute în anexele nr.2 și 3”.
La alin.(5), după titlul Ordonanței Guvernului nr.129/2000 se va insera termenul „republicată”, iar exprimarea „conform OG” se va înlocui cu „potrivit prevederilor Ordonanței Guvernului”.
20. La art.30 alin.(2), pentru o exprimare proprie stilului normativ, precum și pentru corelare cu terminologia folosită la art.20 alin.(2) din Directiva 2008/98/CE, varianta consolidată, propunem ca textul să fie reformulat, astfel:
„Art.27 – 29 nu se aplică deșeurilor mixte provenite din gospodării”.
21. La art.31 alin.(3), pentru corectitudinea exprimării, sintagma „excluzând persoanele fizice uleiuri uzate” trebuie înlocuită cu expresia „cu excepția persoanelor fizice”.
22. La art.40 alin.(2) lit.k), se va reda titlul integral al actului european invocat, astfel: „Directiva (UE) 2019/904 a Parlamentului European și a Consiliului din 5 iunie 2019 privind reducerea impactului anumitor produse din plastic asupra mediului”.
De asemenea, semnalăm inițiatorului că termenul de transpunere al directivei menționate anterior, respectiv data de 3 iulie 2021, a fost depășit.
Totodată, semnalăm că la alin.(4), potrivit normelor de tehnică legislativă, trimiterile se fac la dispozițiile actelor normative din dreptul intern ce au transpus directive europene și nu la actele europene ce au fost deja transpuse în dreptul intern. Ca urmare, se impune revederea trimiterii la Directiva 1999/31/CE.
De asemenea, pentru corectitudine, expresia „cerințele stabilite la articolul 42 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr.71/2008, aprobată prin Legea nr.6/2011” se va reda astfel „cerințele prevăzute la art.42 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.71/2010, aprobată cu modificări prin Legea nr.6/2011”.
23. La art.45 alin.(2), după redarea datelor de identificarea a Hotărârii Guvernului nr.564/2006, se va insera sintagma „cu modificările ulterioare”.
24. La art.48 alin.(5) și (6), semnalăm că acestea se îndepărtează de la înțelesul art.35 alin.(2) din Directiva 2008/98/CE, versiunea consolidată, pe care îl transpun. Astfel, deși în directivă se stabilește faptul că „În cazul deșeurilor periculoase, evidența se păstrează timp de cel puțin trei ani, cu excepția unităților și întreprinderilor de transport de deșeuri periculoase, care trebuie să țină o evidență timp de cel puțin 12 luni”, textul proiectului face referire la operatorii economici prevăzuți la alin.(1), care includ și producătorii de deșeuri nepericuloase. Se impune reformularea textului, astfel încât să se realizeze o transpunere corectă a normelor directivei.
La alin.(9), denumirea „Registrului European al Poluanților Emiși și Transferați” să fie redată sub forma „registrului european al emisiilor și transferului de poluanți”, așa cum figurează în „Regulamentul (CE) nr.166/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 18 ianuarie 2006 de instituire a unui registru European al emisiilor și transferului de poluanți și de modificare a Directivelor 91/689/CEE și 96/61/CE ale Consiliului”.
25. La art.49 alin.(1), (3), (7), (8) și (14), pentru economia textului, se va face trimitere la „Decizia de punere în aplicare (UE) 2019/1004”.
La alin.(6), se impune redarea titlului complet al deciziei menționate, astfel: „Decizia de punere în aplicare (UE) 2019/2000 a Comisiei din 28 noiembrie 2019 de stabilire a unui format pentru raportarea datelor privind deșeurile alimentare și pentru transmiterea raportului de control al calității în conformitate cu Directiva 2008/98/CE a Parlamentului European și a Consiliului [notificată cu numărul C(2019) 8577]”.
26. La art.51 lit.h), pentru suplețea textului, se va face referire la „Decizia Comisiei 2014/955/UE”.
Totodată, semnalăm faptul că după lit.j) figurează lit.k), dar fără text, impunându-se revederea textului.
27. La art.52 lit.a), pentru concordanță cu prevederile art.36 alin.(1) din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare, propunem înlocuirea expresiei „simbioza industrială” cu o formulare adecvată și agreată de limbajul normativ.
La lit.h), pentru claritatea normei, propunem ca debutul enumerării analizate să aibă următoarea redactare:
„h) participă în cadrul Comisie de supraveghere...”
28. La art.57 lit.b), pentru un acord gramatical corect, propunem ca sintagma „program universitare” să fie scrisă „programe universitare”.
29. La art. 58, pentru a asigura logică felului în care a fost redactată partea introductivă, propunem ca această să fie completată cu sintagma „are următoarele atribuții”, care va figura după denumirea ministerului invocat.
La lit.a), pentru a corespunde cerințelor impuse de prevederile art.8 alin.(4) din Legea nr.24/2000, este necesară revederea și reformularea redactării „colaborează cu alte autorități publice instrumente economice.”.
În textul prevăzut pentru lit.d), pentru rigoare, este necesară introducerea termenului „Europene” după substantivul „Uniunii”.
30. La art. 60 lit.A h), având în vedere că titlul ordonanței de urgență invocată în text a mai fost prezentat anterior, este necesară înlocuirea lui de sintagma „cu modificările și completările ulterioare”.
Totodată, pentru precizie, propunem și indicarea articolelor care reglementează înființarea centrelor.
În textul prevăzut pentru lit.A j), menționăm faptul că norma de trimitere la lit.f) este eronată, întrucât respectiva enumerare nu face vorbire despre niciun centru.
Observația este valabilă și pentru lit. A k) pct. i.
La alin.(3), pentru un acord gramatical corect, propunem ca cele două articole genitivale „a” din textul „autorităţile administraţiei publice locale a unităţilor administrativ-teritoriale şi a municipiului Bucureşti” să fie înlocuite de „ale”.
Reiterăm observația și pentru art.71 actualul alin.(4).
31. La art.61 alin.(6), pentru corectitudinea exprimării, expresia „cu informarea a Gărzii Naționale de Mediu” trebuie înlocuită cu sintagma „cu informarea Gărzii Naționale de Mediu”.
32. La art.62 alin.(1) lit.a) semnalăm următoarele:
32.1. Stabilirea drept contravenție a nerespectării dispozițiilor art.13 alin.(6) nu întrunește condițiile de claritate și previzibilitate specifice unei norme sancționatoare. Avem în vedere faptul că art.13 alin.(6) stabilește, cu caracter general, obligația operatorilor economici generatori de deșeuri de a lua măsuri pentru:
a) reducerea volumului deșeurilor generate, în special al deșeurilor care nu pot fi pregătite pentru reutilizare sau reciclare;
b) reducerea generării de deșeuri în cadrul proceselor legate de producția industrială, extracția mineralelor, fabricare, construcții și desființări luând în considerare cele mai bune tehnici disponibile.
În formularea propusă, textul nu stabilește obligații concrete sau, cel puțin, criterii de stabilire a gradului de respectare a obligațiilor instituite, fiind astfel susceptibil de a încălca art.1 alin.(5) din Constituție, în componenta sa privind calitatea și previzibilitatea legii.
Este necesară, de aceea, reanalizarea și reformularea corespunzătoare a normelor.
32.2. Trimiterea la „art.15 alin.(1), (2) și (3) lit.a) și b)” trebuie reformulată, întrucât art.15 alin.(3) nu cuprinde o enumerare marcată cu litere. În măsura în care este vizat, de fapt, alin.(3) al art.15, trimiterea trebuie făcută la „art.15”, articolul fiind alcătuit doar din trei alineate.
32.3. Nerespectarea art.61 alin.(5) nu poate fi stabilită drept contravenție, întrucât respectiva normă prevede posibilitatea și nu obligația autorităților competente de a valorifica anumite înregistrări.
Este de analizat dacă trimiterea nu ar trebui realizată la art.61 alin.(4), care instituie obligații în sarcina producătorilor, a deținătorilor de deșeuri, precum și a operatorilor economici autorizați.
33. La art.62 alin.(1) lit.c), fără a ne pronunța asupra oportunității soluției legislative preconizate, semnalăm că stabilirea unei sancțiuni cu amendă de la 5.000 lei la 10.000 lei pentru fapta persoanelor fizice de a nu depune deșeurile provenite din gospodărie, pe tipuri, în sistemul de colectare separată a deșeurilor municipale sau de a nu preda gratuit uleiurile vegetale folosite operatorilor economici autorizați apare a fi contradicție principiul proporționalității prevăzut de art.5 alin.(7) din Ordonanța Guvernului nr.2/2001. Precizăm că, potrivit acestei din urmă dispoziții „sancțiunea stabilită trebuie să fie proporțională cu gradul de pericol social al faptei săvârșite”.
Este necesară, de aceea, reanalizarea art.62 alin.(1) lit.c) în ceea ce privește limitele amenzii contravenționale, astfel încât respectivele fapte să fie sancționate proporțional cu gradul lor de pericol social.
La lit.d), precizăm că nu poate fi stabilită incidența răspunderii contravenționale a autorităților deliberative ale administrației publice locale, având în vedere că, așa cum s-a precizat în Decizia Curții Constituționale nr.574/2014, acestea nu au personalitate juridică și prin urmare nu pot avea patrimoniu propriu, astfel încât nu pot exercita drepturi și obligații proprii în cadrul raporturilor juridice. Prin urmare textul trebuie reanalizat și reformulat în mod corespunzător.
La alin.(2), semnalăm că, în ceea ce privește aplicarea sancțiunilor, textul stabilește în competența agenților constatatori doar aplicarea sancțiunii amenzii, nu și aplicarea sancțiunilor contravenționale complementare prevăzute la art.63 și 64.
În situația în care se preconizează ca respectivele sancțiuni să fie aplicate de o altă entitate decât agentul constatator, proiectul trebuie completat cu dispoziții exprese în acest sens. Dacă se are în vedere ca aplicarea sancțiunilor să fie realizată de către agentul constatator, art.62 alin.(2) trebuie să debuteze cu expresia „Constatarea contravențiilor și aplicarea sancțiunilor se realizează ...”.
Pe de altă parte, întrucât „autoritățile administrației publice județene” intră în categoria autorităților administrației publice locale, este necesar ca expresia „autorităților administrației publice locale și județene” să fie redată sub forma „autorităților administrației publice locale”.
La alin.(3), pentru corelare cu dispozițiile art.6 alin.(2), sintagma „Agenției Naționale pentru Protecția Mediului” trebuie înlocuită cu abrevierea „ANPM”.
La alin.(4), pentru respectarea uzanțelor normative, sugerăm înlocuirea sintagmei „împreună cu structurile specializate”, cu expresia „împreună cu personalul din structurile specializate”.
Semnalăm că norma propusă pentru art.62 alin.(5) instituie o soluție derogatorie de la dispozițiile art.28 alin.(1) din Ordonanța Guvernului nr.2/2001, astfel cum au fost modificate prin Legea nr.203/2018, care nu mai prevăd posibilitatea achitării pe loc a jumătate din minimul amenzii. Pentru acest motiv, textul ar trebui să debuteze cu expresia „Prin derogare de la dispozițiile art.28 alin.(1) din Ordonanța Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr.180/2002, cu modificările și completările ulterioare, contravenientul poate achita pe loc...”.
În situația în care nu se are în vedere instituirea acestei soluții derogatorii, urmând să se aplice soluția prevăzută de art.28 alin.(1) din Ordonanța Guvernului nr.2/2001, alin.(5) al art.62 trebuie eliminat, întrucât, în prezent, reglementarea-cadru în materia contravențiilor nu mai prevede necesitatea unei norme exprese referitoare la posibilitatea achitării, în termen de 15 zile, a jumătate din minimul amenzii.
Totodată, precizăm că din cuprinsul art.62 trebuie eliminat alin.(6), care reglementează calea de atac împotriva procesului‑verbal de constatare a contravenției și de aplicare a sancțiunii, întrucât în conținutul acestuia nu sunt prevăzute soluții derogatorii de la dispozițiile art.31 alin.(1) din Ordonanța Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor.
De altfel, textul propus prin proiect este incomplet, întrucât nu are în vedere și ipoteza înmânării procesului-verbal, prevăzută la art.26 alin.(1) din Ordonanța Guvernului nr.2/2001, ale cărei dispoziții sunt aplicabile în ceea ce privește contravențiile, potrivit art.65 din proiect.
34. La art.64, referitor la reglementarea confiscării obligatorii a vehiculelor folosite pentru descărcarea/abandonarea deșeurilor în spații neautorizate, precizăm că soluția legislativă preconizată nu îndeplinește exigențele deduse din jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului și a Curții Constituționale în materie.
Astfel, în Decizia nr.197/2019, ale cărei considerente sunt aplicabile, mutatis mutandis, reglementării propuse prin proiect, Curtea Constituțională, constatând că „textul de lege criticat nu reglementează criterii de individualizare a sancțiunii complementare a confiscării mijloacelor de transport cu care s-a realizat transportul materialelor lemnoase care nu au proveniență legală, prin raportare la natura și gravitatea faptei, respectiv condiția ca terțul proprietar al bunului confiscat să cunoască scopul folosirii bunului”, a reținut că soluția legislativă nu este constituțională, întrucât „nu asigură un just echilibru între exigențele generale ale comunității referitoare la protecția fondului forestier național și dreptul fundamental de proprietate al contravenientului, respectiv al terțului proprietar al bunului folosit în vederea săvârșirii contravenției, din această perspectivă fiind contrar atât dispozițiilor art.1 paragraful 2 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, cât și prevederilor art.44 alin.(8) din Legea fundamentală. În vederea realizării scopului ei legitim, măsura privativă de proprietate trebuie să păstreze un echilibru just între exigențele interesului general al comunității și apărarea drepturilor fundamentale ale individului (Decizia nr.200 din 14 aprilie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.403 din 12 mai 2005), în condițiile în care proporționalitatea între mijloacele folosite și scopul vizat este impusă tocmai de necesitatea asigurării justului echilibru menționat” (s.n).
Prin urmare, este necesară reanalizarea, reformularea și completarea corespunzătoare a normei propuse pentru art.64 alin.(1), astfel încât să fie respectate exigențele deduse din dispozițiile Constituției și cele ale Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, ținând seama de faptul că, în materie contravențională, similar exigențelor din domeniul penal, caracterul obligatoriu al confiscării trebuie subsumat principiului proporționalității[1].
35. Pentru asigurarea uniformității în reglementarea domeniului contravențiilor prevăzute la art.62, propunem ca art.65 să fie reformulat, astfel:
„Art.65. - Contravențiilor prevăzute la art.62 le sunt aplicabile dispozițiile Ordonanței Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr.180/2002, cu modificările și completările ulterioare”.
36. La art.66 alin.(1), pentru corectitudinea exprimării, expresia „închisoare de până de la 3 la 5 ani” trebuie înlocuită cu sintagma „închisoare de la 3 la 5 ani”.
Din aceleași considerente, la alin(2), sintagma „de până de la 2 la 7 ani” trebuie înlocuită cu expresia „de la 2 la 7 ani”.
Totodată, la art.66 alin.(1) lit.a) și alin.(2) lit.d), pentru rigoare normativă, actul european invocat va fi redat sub forma „Regulamentul (CE) 1013/2006”.
La alin.(5), pentru rigoarea reglementării, textul trebuie reformulat, astfel: „Tentativa la infracțiunile prevăzute la alin.(1) și (2) se pedepsește”.
37. La art.70 alin.(1), remarcăm faptul că este reglementată doar apartenența anexelor nr.7 și 8 la prezentul proiect de ordonanță de urgență, fiind necesară corectarea normei.
38. Având în vedere conținutul art.71, este necesară disjungerea acestuia în mai multe articole distincte care să reglementeze fiecare situație în parte, fiind necesară și revederea normelor de trimitere la subdiviziunile acestuia.
Totodată, referitor la soluția privind menținerea în vigoare exclusiv a art.61 din Legea nr.211/2011, pentru un termen de 30 de zile de la data publicării ordonanței de urgență, nu poate avea ca efect aplicarea în continuare, în această perioadă, a dispozițiilor referitoare la contravenții din respectivul act normativ.
Precizăm că stabilirea faptelor care constituie contravenții este realizată în cuprinsul art.61 prin norme de trimitere la dispoziții din cuprinsul Legii nr.211/2011 care se abrogă la data intrării în vigoare a ordonanței de urgență. Or, abrogarea prevederilor prin care se instituie obligații face imposibilă sancționarea contravențională a neîndeplinirii respectivelor îndatoriri ulterior datei abrogării.
Este necesară, de aceea, reanalizarea soluției legislative, putându‑se avea în vedere, eventual, intrarea în vigoare a ordonanței de urgență la o dată ulterioară publicării. În acest context, menționăm că, potrivit art.4 alin.(2) din Ordonanța Guvernului nr.2/2001, în cazuri urgente se poate prevedea intrarea în vigoare a dispozițiilor referitoare la contravenții într-un termen mai scurt decât termenul general de 30 de zile prevăzut la alin.(1) al aceluiași articol, dar nu mai puțin de 10 zile.
Având în vedere faptul că actualele alin.(1) și (2) dispun abrogarea unor acte normative, propunem comasarea lor într-o singură subdiviziune, cu următoarea redactare:
„(1) La data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență se abrogă:
a) Legea nr. 211/2011 privind regimul deșeurilor, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 220 din 28 martie 2014, cu modificările și completările ulterioare;
b) Hotărârea Guvernului nr. 235/2007 privind gestionarea uleiurilor uzate, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 199 din 22 martie 2007.”
În legătură cu abrogarea art. VII din Legea nr. 90/2021, prevăzută la actualul alin. (3), specificăm faptul că respectivul articol modifică art.63 din Legea nr.211/2011, republicată, cu modificările și completările ulterioare.
Ținând cont de prevederile art.62 din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare, dispozițiile de modificare s-au încorporat în legea amendată, adică în Legea nr.211/2011, republicată, cu modificările și completările ulterioare.
Cum acest act normativ a fost propus deja spre abrogare, propunem eliminarea alineatului în discuție.
La actualul alin. (4), pentru rigoarea redactării, în loc de „până cel târziu 01 ianuarie 2024” va figura „până la data de 1 ianuarie 2024”.
La actualul alin.(5) lit.a), pentru respectarea normelor de tehnică legislativă, este necesară inserarea datelor de identificare ale editorialului în care a fost publicată ordonanța de urgență invocată, după titlul acesteia.
Reiterăm observația și pentru lit. ).
La actualul alin.(8), trebuie eliminat termenul „calendaristice”, din final, ca fiind superfluu.
Având în vedere că actualele alin. (9) și (10) au un conținut asemănător, propunem comasarea lor într-un singur articol, cu următoarea formulare:
„...Actele normative și administrative emise în temeiul Legii nr.211/2011 privind regimul deșeurilor, republicată, cu modificările și completările ulterioare și ale Hotărârii Guvernului nr.235/2007 privind gestionarea uleiurilor uzate rămân valabile și sunt aplicabile până la intrarea în vigoare a actelor normative și administrative care au același obiect de reglementare și care vor fi adoptate în temeiul prezentei ordonanțe de urgență”.
39. La mențiunea privind transpunerea normelor Uniunii Europene, se vor reda coordonatele corecte ale Jurnalelor Oficiale în care s-a asigurat publicarea prevederilor actelor europene invocate, astfel: „Regulamentul (UE) nr.1357/2014 ... publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (JOUE), seria L, nr.365 din 19 decembrie 2014, prin Directiva (UE) 2015/1127 ..., publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (JOUE), seria L, nr.184 din 11 iulie 2015, prin Regulamentul (UE) 2017/997 ... publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (JOUE), seria L, nr.150 din 14 iunie 2017 și prin Directiva (UE) 2018/851 ..., publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (JOUE), seria L, nr.150 din 14 iunie 2018”.
40. În ceea ce privește marcarea anexelor, potrivit exigențelor de tehnică legislativă, acesta se va realiza prin poziționarea în partea dreaptă sus a paginii, a expresiei „Anexa nr. ...”.
În subsidiar va fi redat titlul acestora.
41. La anexa nr.1 pct.15, se va reda titlul integral al regulamentului menționat, astfel: „Regulamentul (CE) nr.178/2002 al Parlamentului European și al Consiliului din 28 ianuarie 2002 de stabilire a principiilor și a cerințelor generale ale legislației alimentare, de instituire a Autorității Europene pentru Siguranța Alimentară și de stabilire a procedurilor în domeniul siguranței produselor alimentare”.
42. La anexa nr.3, pentru a se evita transpunerea eronată a anexei II din Directiva 2008/98/CE, versiunea consolidată, sintagma „R 9 Rerafinarea uleiului uzat sau alte reutilizări ale uleiului uzat”, se va înlocui prin sintagma „R 9 Rerafinarea petrolului sau alte reutilizări ale petrolului”.
43. La anexa nr.6, precizăm că pentru un spor de claritate a normei, inițiatorii vor reanaliza necesitatea menținerii actualei formulări a pct.3, potrivit căruia pot fi acordate ,,Stimulente fiscale pentru donațiile de produse, în special alimentare, conform prevederilor Legii 217/2016”, sau eventual vor reformula norma preconizată, în sensul indicării normelor exprese vizate din cuprinsul actului normativ invocat, ce reglementează acordarea stimulentelor fiscale în discuție.
În mod suplimentar, arătăm că în Legea nr.217/2016 privind diminuarea risipei, republicată, se menționează expres doar în cuprinsul art.4 faptul că ,,Operatorii economici care transferă alimente prin donare, potrivit prevederilor prezentei legi, beneficiază de facilitățile fiscale prevăzute la art.25 alin.(4) lit.c) pct.4-6 și la art.270 alin.(8) lit.d) din Legea nr.227/2015 privind Codul fiscal, cu modificările și completările ulterioare”.
În acest context, dacă norma preconizată de inițiatori ar viza o intervenție asupra prevederilor art.4 din Legea nr.217/2016, s-ar crea premisele apariției unei norme de trimitere la o altă normă de trimitere (la prevederi din Codul fiscal ce reglementează acordarea unor facilități fiscale), ceea ce încalcă prevederile art.50 alin.(1) teza finală din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora „nu poate fi făcută, de regulă, o trimitere la o altă normă de trimitere”.
De asemenea, pentru un spor de claritate a normei, precum și pentru utilizarea unei terminologii unitare, termenii ,,stimulente”, ,,stimulente fiscale” și ,,stimulente economice” vor fi reformulați, sau eventual individualizați prin precizări suplimentare.
PREȘEDINTE
Florin IORDACHE
București
Nr.687/20.08.2021
[1] A se vedea, în acest sens, par.34 din Decizia Curții Constituționale nr.197/2019, precum și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului citată în G.Bodoroncea, V.Cioclei, I.Kuglay, L.V.Lefterache, T.Manea, I.Nedelcu, F.-M. Vasile, G.Zlati - Codul penal - Comentariu pe articole, Ed.C.H.Beck, București, 2020, p.430 și urm.